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1C_33/2016: Anspruch auf Informationen nach kant. Informationsrecht; fehlende gesetzliche Grundlagen für ein Publikationsverbot, aber Schwärzung zum Schutz von Drittinteressen

Nach der Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit einer früheren Stadtpolizistin hatte der Dienst Gewaltschutz der Kantonspolizei Zürich im Rahmen eines Bedrohungsmanagements einen Bericht über die ehemalige Mitarbeiterin verfasst, weil offenbar Anzeichen einer Bedrohung bestanden. Die Mitarbeiterin erlangte anschliessend gegen den Willen der Kantonspolizei Akteneinsicht. Nach verwaltungsinternen Rekursen erlaubte das Verwaltungsgericht des Kt. ZH die auszugsweise Publikation des Berichts durch die Mitarbeiterin im Internet.

Das BGer hatte zu beurteilen, ob die vom VerwGer ZH angeordneten Auflagen (d.h. Einschränkung einer allfälligen Publikation korrekt war. Ausgangspunkt ist dabei das informationelle Selbstbestimmungsrecht (BV 13 II) und die Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 19 UNO-Pakt II, EMRK 10, BV 16), wonach es grundsätzlich freigestellt ist, der Öffentlichkeit oder Privatpersonen Meinungen und Informationen ohne Behinderung durch die Behörden mitzuteilen und sich dabei aller erlaubten und zweckmässigen Mittel zu bedienen. Die Auflagen des VerwGer ZH, die auf ein unbefristetes Publikationsverbot hinauslaufen, stellen einen schweren Eingriff in diese Grundrechte dar.


Das BGer verneint zunächst, dass für diese Auflagen eine genügende gesetzliche Grundlage besteht. § 23 des Zürcher IDG (Gesetz über die Information und den Datenschutz) sieht zwar vor, dass ein öffentliches Organ die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise verweigern oder aufschieben kann, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht.

Es ist aber zunächst danach zu unterscheiden, ob ein Rechtsanspruch auf den Zugang zu einer Information besteht:

Bei Zugangsanspruch:

Das weitere "Schicksal" der herausgegebenen Information, auf die ein Rechtsanspruch besteht, steht ausserhalb des Regelungsbereichs des IDG; insofern wäre es mit dem Gesetzeszweck nicht zu vereinbaren, wenn die Behörde unter Berufung auf das IDG den Zugang gewährt, aber gleichzeitig einschränkende Nebenbestimmungen betreffend die weitere Verwendung verfügt, denn solche Auflagen finden im Gesetz keine Stütze. Die weitere Verwendung der zugänglich gemachten Informationen durch die gesuchstellende Person kann daher vom öffentlichen Organ nicht eingeschränkt werden [...]. Diese Auffassung vertritt auch die Koordinationsstelle IDG in ihrer Stellungnahme vom 22. Oktober 2014.
Ohne Zugangsanspruch:
Anders verhält es sich (und insoweit besteht eine gesetzliche Grundlage für Auflagen), wenn kein Rechtsanspruch auf Zugang zu einem Dokument besteht, weil die Information nach Vornahme der Interessenabwägung aus Gründen der Geheimhaltung verweigert werden muss [...]. In einem solchen Fall ist das öffentliche Organ "Nutzniesser" der Geheimhaltung und kann insoweit frei darüber befinden, ob, und wenn ja, in welcher Weise es trotzdem verantwortet werden kann, einen gewissen Einblick in die betreffenden Informationen zu gewähren [...]. Entscheidet sich die Behörde, nichtöffentliche Dokumente in bestimmtem Umfang zugänglich zu machen, verfügt sie über ein weites Ermessen und kann die Einsicht in das Dokument mit Auflagen verbinden. So kann sie z.B. einem Journalisten oder einer Forscherin Zugang zu klassifizierten Informationen unter der Auflage gewähren, keine Namen publik zu machen oder die Dokumente nur für bestimmte Forschungsvorhaben zu verwenden. In diesem Sinne ist auch die Kommentarstelle zu verstehen, auf die sich die Vorinstanz beruft [...].
Vorliegend bestand ein Zugangsanspruch, soweit der Bericht die Mitarbeiterin selbst betraft. Die Publikation des Berichts im Internet konnte insofern nicht untersagt werden, weshalb das BGer die Beschwerde gegen das Urteil des VerwGer ZH gutheisst.

Eine Interessenabwägung ergab allerdings, dass der Bericht im überwiegenden Drittinteresse vor der Bekanntgabe an die Mitarbeiterin teilweise zu schwärzen war. Es war davon auszugehen, dass die Mitarbeiterin mit der Publikation des Berichts im Internet vor allem das Ziel verfolgte, "die an den Geschehnissen und Abklärungen beteiligten Amtspersonen [...] zu verunglimpfen und zu schikanieren". Insoweit sei der Grundsatz, dass Personen, die in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe handeln, sich in Bezug auf diese Tätigkeit nicht auf ihre Privatsphäre berufen können, zu relativieren. Es erscheine daher als verhältnismässig, die Personendaten Dritter (inkl. Begleitinformationen), die im Bericht erwähnt werden, nach § 13 II IDV abzudecken oder zu anonymisieren