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1C_59/2012, 1C_61/2012: Das gemischte Wahlsystem für die Kantonsratswahlen im Kanton Appenzell A. Rh. ist bundesverfassungskonform (amtl. Publ.)

Im Urteil vom 26. September 2014 äussert sich das BGer zur Zulässigkeit eines gemischten Wahlsystems für die Kantonsratswahlen im Kanton Appenzell A. Rh. Die Gesamterneuerungswahl des Kantonsrats des Kantons Appenzell A. Rh. fanden am 3. April 2011 statt. Am 6. April 2011 gelangte Tim Walker an den Regierungsrat mit dem Antrag, das Resultat der Kantonsratswahl aufzuheben. Als Begründung führte er an, dass das Wahlsystem verfassungswidrig sei, da in allen Wahlkreisen des Kantons - abgesehen vom Wahlkreis Herisau - das Majorzverfahren zur Anwendung komme. Sowohl der Regierungsrat als auch das BGer weisen die Beschwerde von Tim Walker ab.

Zunächst ruft das BGer die Unterschiede in Erinnerung zwischen Majorzwahlverfahren, Proporzwahlverfahren und gemischtem Wahlsystem:
Beim Majorz- oder Mehrheitswahlverfahren fallen die zu vergebenden Parlamentssitze den Personen mit der grössten Stimmenzahl zu. Pro Wahlkreis können ein Mandat oder mehrere Mandate vergeben werden. Je nach Ausgestaltung der Wahlordnung ist für eine Wahl das absolute Mehr (mehr als die Hälfte der abgegebenen Stimmen) oder das relative Mehr (Erreichen der höchsten Stimmenzahlen) erforderlich (E. 6.1).
Im Unterschied dazu  werden beim Proporz- oder Verhältniswahlsystem die Parlamentssitze auf verschiedene Parteien und Gruppierungen im Verhältnis ihres Wähleranteils verteilt. Die Wählerinnen und Wähler geben ihre Stimme einer Liste, auf der die Namen mehrerer Kandidaten stehen. Danach werden die Mandate proportional zur Stärke der an der Wahl beteiligten Parteien und Gruppierungen verteilt (E. 6.2).  
Das anwendbare Recht kann ein gemischtes Wahlsystem vorsehen, welches Elemente sowohl des Majorz- als auch des Proporzprinzips enthält.  Denkbar ist beispielsweise, dass in den Wahlkreisen jeweils ein Sitz nach dem Majorzprinzip vergeben wird, während allfällige weitere Sitze proportional verteilt werden. Von einem gemischten Wahlsystem wird auch gesprochen, wenn in einigen Wahlkreisen das Proporzwahlverfahren angewendet wird, während in anderen Wahlkreisen des gleichen Gemeinwesens das Majorzprinzip zum Zug kommt [...] (E. 6.3).
Sodann nimmt das BGer Bezug auf Art. 34 BV, welcher bei der Ausgestaltung des Verfahrens für die Wahl der kantonalen Parlamente eine bedeutende Schranke darstelle. Die Wahlrechtsgleichheit, welche Bestandteil von Art. 34 BV sei, lasse sich in drei Teilgehalte unterteilen:
  • Die Zählwertgleichheit bedeutet, dass alle Stimmen formell gleich behandelt werden. Alle Wähler desselben Wahlkreises verfügen über die gleiche Zahl von Stimmen, haben die gleichen Möglichkeiten zur Stimmabgabe und alle gültig abgegeben Stimmen werden bei der Auszählung gleich berücksichtigt.
  • Die Stimmkraft- oder Stimmgewichtsgleichheit garantiert jedem Wähler, dass seine Stimme nicht nur gezählt, sondern gleich wie alle anderen Stimmen verwertet wird. Das Verhältnis zwischen der repräsentierten Bevölkerung und der zugeteilten Sitzzahl soll in den einzelnen Wahlkreisen möglichst gleich sein.
  • Die Erfolgswertgleichheit soll sicherstellen, dass allen Stimmen derselbe Erfolg zukommt, d.h. dass sie materiell und in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen und bei der Mandatsverteilung berücksichtigt werden. Die Erfolgswertgleichheit hat wahlkreisübergreifenden Charakter, denn sie bedingt auch eine innerhalb des gesamten Wahlgebiets gleiche Verwirklichung des Erfolgswerts.
Das BGer führt weiter aus, dass dem Prinzip der Wahlrechtsgleichheit nicht nur Proporz- und Majorzwahlverfahren zu genügen hätten, sondern auch Wahlen nach dem Mischsystem. Das Majorzverfahren begünstige die Wahl starker Persönlichkeiten. Es stehe aber in einem gewissen Widerspruch zur Wahlrechtsgleichheit, da sich die Erfolgswertgleichheit nicht verwirklichen liesse. Dies bedeute indessen noch nicht, dass eine Wahlordnung, in welcher die Mitglieder eines kantonalen Parlaments nach dem Majorzprinzip gewählt würden, mit der Bundesverfassung unvereinbar wären. Vielmehr liesse sich eine Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit durch sachliche Gründe rechtfertigen:
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die Wahlrechtsgleichheit, welche mit der Anwendung des Majorzprinzips in 19 von 20 Wahlkreisen für die Wahl des Kantonsrats 2011 verbunden war, aufgrund der konkreten Umstände sachlich rechtfertigen lässt. Als nachvollziehbare sachliche Gründe für die Zulässigkeit des bisherigen gemischten Wahlsystems zu erwähnen sind die grosse Autonomie der die Wahlkreise bildenden Gemeinden, die geringe durchschnittliche Bevölkerungszahl in den nach dem Majorzprinzip wählenden Gemeinden, der relativ geringe Stellenwert der politischen Parteien im Kanton bzw. in den Gemeinden sowie daran anknüpfend die untergeordnete Bedeutung der Zugehörigkeit der Kandidaten zu einer bestimmten Partei für den Entscheid der Wähler in den nach dem Majorzprinzip wählenden Gemeinden (E. 12.6). 
Das BGer kommt deshalb zum Schluss, dass das im Kanton Appenzell A. Rh. für die Kantonsratswahlen 2011 angewandte gemischte Wahlsystem bundesverfassungskonform sei.