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1C_914/2013: Zwei Gemeinderäte sind aufgrund ihrer Preisrichtertätigkeit voreingenommen in Bezug auf die Genehmigung eines Gestaltungsplans (amtl. Publ.)

Im Urteil vom 26. Juni 2014 äussert sich das BGer zur Frage der Voreingenommenheit eines Gemeindepräsidenten und eines Gemeinderats im Zusammenhang mit der Genehmigung eines Gestaltungsplans. Zwei Grundeigentümerinnen planten den Bau eines Campus Hotels und mehrerer Villen auf einem in der Gemeinde Vitznau liegenden Perimeter. Zu diesem Zweck wurden acht Architekturbüros zur Erarbeitung einer Volumenstudie eingeladen, wobei ein Preisgericht dasjenige Projekt auswählen sollte, welches die Nutzungsmasse und das Raumprogramm der geplanten Überbauung unter siedlungsplanerischen und landschaftlichen Gesichtspunkten am besten umsetzte. Das Preisgericht bestand unter anderem aus dem Gemeindepräsidenten Noldi Küttel und dem Gemeinderat und Bauverwalter Alex Waldis. Nachdem sich die Jury für die Volumenstudie eines Architekturbüros entschieden hatte, wurde der Gestaltungsplan "Panorama Residenz Vitznau" ausgearbeitet. Gegen diesen Gestaltungsplan erhoben mehrere Parteien Einsprache mit dem formellen Antrag, dass sowohl der Gemeindepräsident als auch der Gemeinderat beim Entscheid über die Einsprachen und die Genehmigung des Gestaltungsplans in den Ausstand zu treten hätten. Nach einem abschlägigen Entscheid des Kantonsgerichts Luzern gelangten die Einsprecherinnen an das BGer, welches die Beschwerde gutheisst.

Zunächst rekapituliert das BGer seine Rechtsprechung zu Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK, wonach jede Person einen Anspruch darauf hat, dass ihre Sache von einem durch Gesetz geschaffenen, zuständigen und unparteiischen Gericht ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird. Dieser Anspruch sei dann verletzt, wenn bei einer Gerichtsperson - objektiv betrachtet - Gegebenheiten vorlägen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Zur Beantwortung der Fragen, wann eine vorbefasste Person in den Ausstand treten muss, hat das BGer die folgenden Kriterien entwickelt:
  • Welche Fragen sind in den beiden Verfahrensabschnitten zu entscheiden? Inwiefern sind sich die Fragen ähnlich? Inwiefern hängen die Fragen zusammen?
  • Wie gross ist der Umfang des Ermessensspielraums bei der Beurteilung der sich in den beiden Abschnitten stellenden Rechtsfragen?
  • Mit welcher Bestimmtheit hat sich der Richter bei seiner ersten Befassung zu den betreffenden Fragen ausgesprochen?
Das BGer führt sodann aus, dass für nichtgerichtliche Behörden (z.B. für Mitglieder des Gemeinderats) die Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht zu Anwendung kämen. Hingegen gewährleiste Art. 29 Abs. 1 BV den Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. In casu seien an die Unbefangenheit der beiden Gemeinderatsmitglieder hohe Anforderungen zu stellen , da dem Gemeinderat als Einsprachebehörde gegen den durch Private aufgestellten Gestaltungsplan die Funktion eines "echten Mittlers" zukomme. Es rechtfertige sich deshalb vorliegend, die Zulässigkeit der Vorbefassung der Gemeinderatsmitglieder sinngemäss nach denselben Kriterien zu beurteilen, wie sie das BGer für die Gerichtsverfahren entwickelt hat. Dabei falle insbesondere ins Gewicht, mit welcher Bestimmtheit sich der Richter bei seiner ersten Befassung zu den betreffenden Fragen ausgesprochen habe. Bei abstrakter Betrachtung bestehe der entscheidende Unterschied zwischen zulässiger und unzulässiger Vorbefassung darin, ob die vorbefasste Person erst ihre vorläufige Einschätzung zur Streitsache zum Ausdruck bringe, oder aber der Eindruck entstehe, sie habe sich über den Ausgang des Verfahrens bereits eine feste Meinung gebildet. Ausgehend von diesen für Gerichtsverfahren entwickelten Grundsätzen seien für Bau- und Planungssachen die folgenden Situationen zu unterscheiden:
  • Unverbindliche Stellungnahme zu abstrakten Fragen;
  • Beantwortung konkreter Fragen;
  • Eigentliche Beratung der Bauherrschaft;
  • Verbindlicher Vorentscheid.
Schliesslich erläutert das BGer, dass die Preisrichter die ihnen vorgelegten Überbauungskonzepte im Wesentlichen nach siedlungsplanerischen, landschaftlichen und erschliessungsmässigen Gesichtspunkten beurteilt hätten, wobei es sich dabei um zentrale Kriterien handle, nach denen die Rechtmässigkeit eines Gestaltungsplans zu überprüfen sei:
Der aufgelegte Plan weist im Vergleich zur Studie keine namhaften Änderungen oder Präzisierungen auf. Beim Vergleich des Planmaterials ist zwar erkennbar, dass das Campus Hotel leicht in südöstliche Richtung verschoben wurde. Diese wie andere Anpassungen sind aber - entgegen der Ansicht der Vorinstanz - von untergeordneter Bedeutung. Sie vermögen am Gesamteindruck nichts zu ändern, dass die Volumenstudie den Gestaltungsplan in den wesentlichen Zügen vorbestimmt hat. [...] Würdigt man diese Umstände gesamthaft, ist die Besorgnis darüber begründet, die Gemeinderatsvertreter könnten sich aufgrund ihrer Preisrichtertätigkeit in einem Mass festgelegt haben, dass ihre Haltung im Rahmen des Gestaltungsplanverfahrens vorbestimmt erscheint (E. 7.2).
Der Anschein der Befangenheit verstärkt sich durch den Beurteilungsspielraum der Entscheidungsbehörde zusätzlich. [...] Je grösser der Spielraum ist, umso eher besteht Anlass zur Besorgnis, die Amtsperson werde auf ihr in Abwägung verschiedener Gesichtspunkte getroffenes Urteil bei späterer Befassung nicht mehr zurückkommen [...] (E. 7.3). 
Aufgrund des Gesagten weist das BGer Noldi Küttel und Alex Waldis an, beim Entscheid über die Einsprachen und die Genehmigung des Gestaltungsplans in den Ausstand zu treten.