Übersicht

5C_2/2012: Zürcher Bezirksrat ist Gericht im Sinne des Kinder- und Erwachsenenschutzrechts (amtl. Publ.)


Der Verein „Demokratische Juristinnen und Juristen Zürich (DJZ)“ scheiterte mit einer Beschwerde vor dem Bundesgericht, mit der er gegen die Behördenorganisation im Zürcher Einführungsgesetz zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht (EG KESR/ZH) vorging. Er wandte sich insbesondere gegen § 63 EG KESR/ZH, wonach Beschwerden gegen Entscheide der Erwachsenenschutzbehörde (KESB) gemäss Art. 450 Abs. 1 ZGB – unter Vorbehalt der vom Einzelgericht gemäss § 30 GOG zu beurteilenden Beschwerden betreffend fürsorgerische Unterbringung – in erster Instanz vom Bezirksrat beurteilt werden.

Im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle (Urteil 5C_2/2012 vom 17. Dezember 2012; amtl. Publ.) kommt das Bundesgericht zu dem Schluss, dass der Bezirksrat im Kanton Zürich alle Anforderungen an ein Gericht im Sinne von Art. 450 Abs. 1 ZGB erfüllt und die Zürcher Regelung somit konform mit dem Bundesrecht, der Bundesverfassung (BV) und der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) ist.

Abgesehen davon waren die DJZ gar nicht zur Beschwerde legitimiert. Erstens kann es beim Kindes- und Erwachsenenschutzrecht (KESR) nur um natürliche Personen und nicht um die Wahrung eigener Interessen einer juristischen Person gehen. Und zweitens hatte der Verein nicht dargelegt, inwieweit Interessen der Mehrheit seiner Mitglieder betroffen seien, für deren Geltendmachung jedes dieser Mitglieder befugt wäre. Da aber zudem zwei Privatpersonen eine Beschwerde eingelegt hatten, wurde auch in der Sache entschieden.


A. Vereinbarkeit mit Bundesrecht
Zunächst untersucht das Bundesgericht, ob der Zürcher Bezirksrat ein Gericht im Sinne von Art. 450 ZGB ist, und legt diese Bestimmung aus (E. 3).


Zum Wortlaut:
3.2 Nach nArt. 450Abs. 1 ZGB kann gegen Entscheide der Erwachsenenschutzbehörde Beschwerde "beim zuständigen Gericht" [...] erhoben werden. Der Wortlaut ist insoweit klar. Gewisse Zweifel daran begründet allerdings die Zuständigkeitsregelung in nArt. 441 ZGB, wonach die Kantone "die Aufsichtsbehörden" […] bestimmen (Abs. 1) und der Bundesrat Bestimmungen über die Aufsicht erlassen kann (Abs. 2).
Zur Entstehungsgeschichte:
3.2.2 [...] In der Botschaft wird dazu ausgeführt, [...] Mit dem Begriff "Gericht" sei nicht zwingend ein formelles Gericht gemeint. Vielmehr gehe es darum, dass das Organ den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK genüge. Es müsse unabhängig und unparteiisch sein, die rechtserheblichen Tatsachen selber ermitteln, die einschlägigen Rechtsnormen auf diesen Sachverhalt anwenden und einen verbindlichen Entscheid fällen. Verlangt werde dagegen nicht, dass das Gericht nur aus Berufsrichterinnen und Berufsrichtern bestehe […].
Fazit:
3.5 Aus den dargelegten Gründen erweist sich die Beschwerde als unbegründet, soweit sinngemäss der Vorrang des Bundesrechts als verletzt gerügt wird. Der Bundesgesetzgeber verlangt von den Kantonen nicht, dass sie ein Gericht im formellen Sinne als Beschwerdeinstanz gegenüber Entscheiden der KESB einsetzen (Art. 49 Abs. 1 BV […]).
B. Vereinbarkeit mit BV und EMRK
Anschliessend beurteilt das Bundesgericht die Frage, ob der Bezirksrat die Anforderungen der BV und der EMRK an ein Gericht erfüllt (E. 4).

Unabhängigkeit und Unparteilichkeit sowie das Wesen des Bezirksrats zeigen sich anhand verschiedener gesetzlicher Regelungen, die das Urteil im Einzelnen analysiert:
4.3.5 Aufgrund der gesetzlichen Ausgestaltung sind der Statthalter und der Bezirksrat von den Stimmberechtigten des jeweiligen Bezirks auf eine feste Amtsdauer gewählte Behörden, die sowohl gegenüber den anderen Behörden wie auch gegenüber den Parteien unabhängig und in der Rechtsprechung nicht weisungsgebunden sind. Ihre Entscheide beruhen auf vollständiger Sachverhaltsermittlung und freier Rechtsanwendung und sind verbindlich unter Vorbehalt der Anfechtung beim Obergericht, das auf Beschwerde hin wiederum sämtliche Tat- und Rechtsfragen uneingeschränkt prüfen kann. Von daher gesehen genügen Statthalter und Bezirksrat den Anforderungen von Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK an ein Gericht.
An der gesetzlich zuerkannten Unabhängigkeit des Bezirksrats ist – jedenfalls im Bereich des Zivilrechts – auch nicht nach dem äusseren Erscheinungsbild zu zweifeln, weil ihm das Gesetz neben seiner Funktion als Beschwerdeinstanz weitere Aufgaben übertragen hat:
4.4.3 […] Die grosse Zahl von Funktionen des Bezirksrates und vereinzelt auch des Statthalteramtes in familienrechtlichen Angelegenheiten werden durch das EG KESR aufgehoben und eingeschränkt auf die Aufsicht über Wohn- und Pflegeeinrichtungen (§ 14), die Zuständigkeit für die erstinstanzliche Beurteilung von Beschwerden (§ 63) und die Aufbewahrung von Akten gewisser vormundschaftlicher Verfahren (§ 80 EGKESR). Rechtsprechungsfunktion und Verwaltungsaufgaben des Bezirksrates im zivilrechtlichen Bereich sind damit klar getrennt, so dass der Eindruck, der Bezirksrat sei blosser Teil der Verwaltung und keine eigenständige Gerichtsbehörde nicht entsteht. Unvereinbarkeiten sind mit Bezug auf die Beaufsichtigung von Wohn- und Pflegeeinrichtungen und der erstinstanzlichen Entscheidzuständigkeit über Beschwerden denkbar. Die Regelung ist indessen bundesrechtlich nicht ausgeschlossen […], und dass sich aus dieser Doppelfunktion in seltenen Einzelfällen eine Unvereinbarkeit ergeben kann, rechtfertigt ein Eingreifen im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nicht […]. Entsprechende Sachverhalte sind aus der Praxis bekannt und gegebenenfalls im Rechtsmittelverfahren zu bereinigen […].
Fazit:
4.5 Aus den dargelegten Gründen darf angenommen werden, dass der Bezirksrat als Beschwerdeinstanz gegenüber Entscheiden der KESB (§ 63 Abs. 1 EG KESR) die Anforderungen an ein Gericht gemäss Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK insgesamt erfüllt.